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加强党内法规制度建设推进制度治党依规治党

日期:2019-02-12 10:39 来源:辽宁日报 次阅读

  党的十九大报告指出,“伟大斗争,伟大工程,伟大事业,伟大梦想,紧密联系、相互贯通、相互作用,其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程”。伟大工程在“四个伟大”中具有决定性作用,而党内法规制度建设则是伟大工程和党的领导工作制度建设的重要组成部分。治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。党内法规制度建设要结合伟大斗争、伟大事业、伟大梦想的实践来推进,必须为实现党在中国特色社会主义新时代的历史使命服务。

  党内法规制度所具有的内涵及特点

  党内法规制度是指由中国共产党的一定层级的组织所制定的,体现党的利益关系和统一意志,调整党内关系和党群关系,规范党组织工作、活动和党员行为的各类规章制度的总称。党内法规制度是一个集合概念,包括党所制定的各类规章制度,在层级上包括党内法规和其他具体制度。它与我们熟悉的“党内规章制度”称谓有所不同的特点是,比较突出地强调党内法规在党的规章制度体系中的位阶和效力等级。

  从概念本质和属性来看,党内法规制度的特征有:党内法规制度在本质上具有阶级性、党性、政治性和政策性,在内容上具有科学性、先进性、价值性(道德性),在形式上具有法的规范性、立法技术性,在效力上具有等级性、时间周期性,等等。

  首先,党内法规制度是科学性和阶级性(或党性)的统一。党内法规制度是在党的建设实践经验、党的领导实践经验和党的执政实践经验基础上,根据党的建设规律、党的领导规律和党的执政规律而制定的行为规范及其体系,因而具有科学性。同时,党内法规制度“姓党”,具有中国工人阶级的阶级性或党性。党内法规制度的实质是体现了中国共产党所代表的中国工人阶级的利益、中国人民的利益、中华民族的利益,是党的统一意志的体现。

  其次,党内法规制度是政治性和组织性的统一。党的性质决定党内法规制度的性质,中国共产党的马克思主义政党性质决定了党内法规制度的马克思主义政治性质。因此,党内法规制度具有鲜明的政治性。同时,党内法规制度是党组织所制定的行为规范,体现党组织的意图,是党组织集体决策的产物,也依靠党组织的决定和意志来贯彻执行。因此,党内法规制度具有组织性,是党组织“公意”的行为规范形式。只有科学把握党内法规制度的政治性和组织性的统一,才能从本质上把握党内法规制度不同于国法和社会软法的独特性质。

  再次,党内法规制度是历史性和发展性的统一。中国共产党在革命、建设和改革的不同历史时期,形成了为数众多具有历史阶段性特征的党内法规制度。同时,我们党根据环境和任务的变化,对已有党内法规制度进行清理,该废止的废止,该修改的修改。

  最后,党内法规制度是规范性和逻辑性的统一。党内法规制度的规范性特征体现在,作为一种规范制度,其所规范的行为是党组织和党员的一种行为模式而不是一次具体行为,具有抽象性。党内法规制度经制定并公开实施,在一定地域和时间范围内的调整对象即党组织和党员都必须普遍遵行、没有例外。党内法规制度在一定的时空范围内可以反复适用于党组织的工作、活动和党员行为的情形,而党组织和党员也可以依据党内法规制度的规定作出行为选择和行为预期,有利于管党治党降低成本、提高效益。同时,党内法规制度所设定的行为规范一般具有“适用假定或适用条件-行为模式-法规制度后果”三个要素,具有比较严密的逻辑结构。规范性与逻辑性的统一,使党内法规制度具有类似国法的特征,拥有了法的属性,体现了法治的理念。

  新时代党内法规制度建设的经验与理论成果

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把制度治党、依规治党作为全面从严治党重要内容统筹谋划和部署,明确提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系的战略目标,全方位推进党内法规制度体系建设取得历史性成就。

  系统考察十八大以来党内法规制度体系建设的历程,可以概括其基本经验有:坚持以马克思主义中国化理论成果特别是习近平新时代中国特色社会主义思想指导党内法规制度建设;坚持把加强党的全面领导作为党内法规制度建设的根本原则和政治方向;坚持把“实践探索在前、总结提炼在后”作为党内法规制度建设的基本路径;坚持党章在党内法规制度建设中的根本大法地位,以党章为根本遵循把党章规定具体化;坚持把党的政治建设摆在首位,思想建党与制度治党、依规治党与以德治党相结合,使党内激励机制和处罚机制法规化;坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设;坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法、纪法衔接;坚持顶层设计、相互衔接和系统配套,建立完善的党内法规制度体系;坚持问题导向,不求一步到位,重在符合实际、务实管用;坚持党内法规的制定和实施并重,制定与实施“两手抓,两手都要硬”。

  十八大以来党内法规制度建设理论的创新成果集中体现在习近平总书记就党内法规制度建设所提出的一系列重要论述中,基本要点概括起来主要有:

  其一,在党内法规制度建设的地位和价值、功能、作用问题上,强调党内法规制度在党的建设和党的领导中带有根本性、全局性、稳定性、长期性,加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。其二,在管党治党的方略问题上,强调全面从严治党必须以党章为根本遵循,把党的政治建设摆在首位,坚持思想建党和制度治党相结合,坚持依规治党和以德治党相统一,全方位扎紧制度的笼子,用制度管权、管事、管人。其三,在党内法规制度建设的目标和任务问题上,强调党章是党的根本大法,构建以党章为根本、以民主集中制为核心、以若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。其四,在党规和国法的关系问题上,强调必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,注重党内法规同国家法律的衔接和协调。其五,在党内法规制度建设的原则问题上,强调要加强顶层设计和系统谋划,坚持问题导向,抓住继承和创新这两个关键环节,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,本着于法周延、于规周详、于事简便的原则制定新的法规制度,完善已有的法规制度,废止不适应的法规制度,以改革创新精神加快补齐党的建设和党的领导方面的法规制度短板。其六,在党内法规制度建设的数量和质量关系问题上,强调法规制度不在多而在精,不在形式花哨而在务实管用,不在内容繁杂而在简便易行,要提高党内法规质量,确保每项法规制度立得住、行得通、管得了。其七,在党内法规制度执行问题上,强调加强党内法规制度执行力建设,把党的纪律和规矩挺在前面,特别是严守政治纪律和政治规矩,坚持纪严于法,纪在法前,实现纪法分开,执纪与执法贯通,坚决维护制度的严肃性和权威性,防止形成“破窗效应”和“稻草人”现象。其八,在党内法规制度遵守问题上,强调发挥领导干部这个“关键少数”的示范表率作用,上行下效、上率下行,让遵守法规制度蔚然成风。

  着力推进党内法规制度体系建设

  第一,加强党内法规制度建设应当坚持科学理论指导。马克思主义政党学说、国家学说和法理学是党规与国法的共同理论基础和理论指导。努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局,必须坚持把马克思主义政党学说、国家学说和法理学作为党内法规制度建设的共同理论基础,而不是以西方资产阶级的国家学说和政党学说作为理论基础,更不能在对待中国共产党党内法规制度历史的问题上采取历史虚无主义或法规虚无主义态度。

  第二,加强党内法规制度建设应当遵循党内法规制度建设的原则。如,党内法规制定的原则有实践性与政治性有机统一原则或科学性与政治性有机统一原则,内容与形式有机统一原则,单项法规与法规体系有机衔接协调原则,单项法规实体性规范和程序性规范有机统一原则,形式简约性与内容科学性、适用性有机统一原则,立改废释并举原则等。

  其一,坚持以党章为根本依据,以加强和坚持党的全面领导为政治方向。这是党内法规制度制定和实施必须遵循的根本原则。任何一部党内法规制度都根源于实践,又是从党章开始的。任何一部党内法规的制定都要坚持以党章为根本依据,既要尊崇党章、贯彻党章、维护党章,又要使党章相关规定具体化,把改革开放以来特别是近年来党中央出台的党内法规和重要文件中的有关规定与要求系统化,推动党的领导和党的建设制度化、规范化、程序化。加强党内法规制度建设必须坚持正确的政治方向。加强党的领导,把党建设成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,是党内法规制度建设的政治方向和根本原则。

  其二,坚持继承与创新相结合的原则。一方面,要认真总结党在管党治党实践中的经验教训,继承和发扬党在长期实践中形成的制度规定和优良传统,不搞推倒重来、另起炉灶。另一方面,必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,反映党中央推进全面从严治党的新经验新举措,在理论创新、实践创新基础上实现制度创新,形成全面从严治党新的制度安排,大力推进党的工作理念、思路和方法创新,把新发展理念贯彻落实到党内法规工作中去,把握规律性,体现时代性,注重创新性。

  其三,坚持“实践探索在前,党规制定在后”的原则。必须遵循实践探索在先、试验在前,看看哪些做法可以上升为制度规定,以党内法规的形式固化下来;哪些制度经过实践检验是好的,必须长期坚持;哪些制度不适应实践需要,要结合新情况继续完善。要鼓励基层试点,对于一些暂不适宜全面施行的重大制度设计,可以授权一些地方开展试点,及时总结经验,为全党全国提供可复制、能推广的制度成果。这也是党内法规制度建设的一条重要历史经验,是党内法规制定和实施遵循群众路线方法的体现。坚持“实践探索在前,党规制定在后”原则必然要求坚持问题导向,聚焦党内存在的突出矛盾和问题,解决党内法规制度的薄弱环节。着力围绕理论、思想、制度构建体系,围绕权力、责任、担当设计制度,推动解决党内存在的突出矛盾和问题,以及党内法规制度不够健全、覆盖不够到位、责任不够明晰、执行不够有力等问题。坚持必要性和可行性相统一,既聚焦突出矛盾和问题的解决提出原则性要求,又针对问题提出切实可行的措施和办法,不搞面面俱到。

  (作者系武汉大学党内法规研究中心副主任、二级教授 李斌雄)

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